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          環境影響評價承擔了許多本應由其他部門承擔的內容

          2019-09-18

          經過近40年的實踐,建設項目環境影響評價已經成為我國落實“預防為主,防治結合”環保理念的核心制度,也是投資主管部門審批和核準項目的必須環節。東莞政通環保有限公司。專注環評檢測環評驗收環評報告。更好的為企業生產對環境影響積極的做出自己的貢獻。

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            然而,近年來隨著環保工作地位的提高,建設項目環境影響評價也出現了貪大求全的不良傾向,一些工作內容甚至超出了《環境影響評價法》規定的權限范圍,急需引起有關部門重視,并切實加以解決。

            建設項目環評存在的問題和不足

            建設項目環評中,主要存在以下方面的問題:

            一是承擔了一些本應由投資主管部門審核的項目準入管理工作。建設項目環境影響評價的核心職能是環境準入,但從目前來看,卻承擔了太多產業準入職能。例如,擬建項目是否符合國家產業政策、行業規劃及區域規劃,本應由投資主管部門、行業主管部門或地方政府審定。然而,目前無論是在建設項目環境影響評價文件編制過程中,還是在后續審查階段,均把上述問題當作重點,甚至作為環境準入的前置條件。

            二是承擔了許多本應由其他專業部門審核的技術工作。如建設項目水資源供應是否有保障,本來是生產活動中的資源配置問題,并且按照水利部的要求,需要專門編制水資源論證報告,卻成了許多環評報告的重點內容。與此同時,環境管理部門最應關注的生態用水問題,卻常常無人問津。再如,征地拆遷、移民安置、土地復墾等問題,本應由地方政府或國土資源部門負責,但目前也成了建設項目環評的必備內容,且相關要求還被寫入了導則。諸如此類的問題還有很多,由于無管理權限,所提出的措施通常也難以落實。從大氣導則修訂,各種新導則相繼出臺,有些導則操作性較強,有些導則卻非常籠統、難以實現,——以地下水導則最為明顯。比如地下水污染監控,導則只是提出“建立場地區地下水環境監控體系”,卻沒有按評價等級給出具體要求。結果就是:到了各地方環保部門,所有等級的項目全部按最嚴格的措施要求,無論項目規模怎樣,全部要求監控水井,把企業好好的廠區布置成“蜂窩煤”......,這樣難以操作的地方還有很多。業內人士都戲言,一個大氣導則的出臺幫著氣象局賺了一大筆錢,一個地下水導則的出臺救活了一大批瀕臨倒閉的地勘院!

            三是將其他管理部門的意見作為環評審批前置條件。如涉及到林地占用或破壞時,往往要求建設單位先提供林業管理部門的審批意見;涉及到水資源問題時,要求先提供水資源論證報告及水管理部門的審查意見;涉及到風景名勝區時,要求先提供建設部門的意見。事實上,根據目前的投資管理體制,上述部門與環保部門的審批意見是并行關系,而非串連關系。當然,建設項目涉及上述問題時,環境影響評價應首先從環境影響的角度提出自己的專業看法。然而,令人遺憾的是,在實踐中卻大多缺乏令人信服的分析論證。

            《環境影響評價法》對環境影響評價的定義是:對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估,提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施,進行跟蹤監測的方法與制度。并明確規定建設項目環境影響評價的核心內容是:建設項目對環境可能造成影響的分析、預測和評估;建設項目環境保護措施及其技術、經濟論證;建設項目對環境影響的經濟損益分析;對建設項目實施環境監測的建議。然而,從目前來看,除了最后一項外,其他3項要求的執行情況均差強人意。

            首先,對于建設項目對環境可能造成影響的分析、預測和評估,目前很大程度上仍是形式大于內容。在污染影響預測方面,由于模式和參數選擇的差異,結果往往具有較大的不確定性,環評單位也會選擇有利于環評文件審查通過的結果。對于生態影響,由于預測方法一直偏學術化,且缺乏實用性標準,迄今很難作為決策依據。對于累積影響評價、人體健康影響評價、地下水影響評價等,受理論方法、數據資料等因素的制約,更是難以得出科學結論。

            其次,對于建設項目環境保護措施及其技術、經濟論證,普遍存在嚴肅性不足的問題,大多只簡單追求滿足國家環保政策和標準。例如,為了達到新建煤礦礦井水利用率不低于75%的要求,一些云貴山區的煤礦環評報告不顧自然條件制約,提出將礦井水通過幾公里的管道長距離輸送到異地進行利用的對策措施。這往往缺乏深入的技術可行性論證。再如,西北地區的煤化工項目由于缺乏納污水體,常常提出廢水零排放的建議,但基本上沒有一個項目開展過嚴密的技術經濟可行性論證。環保措施技術、經濟可行性論證不足,是建設項目批建不符和環保“三同時”執行率不高的重要原因。

            第三,對于環境經濟損益分析,基本上是形同虛設。從理論上講,將建設項目可能帶來的正負環境效益貨幣化,然后納入成本—收益核算,是評估擬建項目綜合效益的重要手段,也是決定項目是否具有投資價值的核心依據。但從目前來看,由于一些地區管理部門重視不足、環評技術力量薄弱等原因,《環境影響評價法》提出的這一要求基本上沒有得到認真落實。

            加強項目環評管理對策及建議:

            結合國務院提出的減少審批事項、下放審批權限、提高審批效率的要求,建設項目環境影響評價管理也急需進行改進和完善。筆者認為,應做好以下工作:

            一是明確自身權責,擯棄本應由綜合管理部門審核的內容,加強環境準入控制。根據國家發展和改革委員會2004年頒布的《企業投資項目核準暫行辦法》,環保部門其實只需對資源利用及生態環境影響分析相關內容負責。對于建設項目是否符合產業政策和發展規劃,應由綜合管理部門最終認定。特別是對于化工、冶金等產品、工藝復雜的行業,環保部門很難判斷其是否符合產業政策,在實踐中也出現過環保部門認為某項目不符合產業政策,而投資主管部門卻持相反意見的情況。此外,對于《產業結構調整指導目錄》中的限制類產業,事實上屬于準入控制的模糊地帶,只有綜合管理部門才有權界定其是否符合產業政策。基于此,建設項目環境影響評價中的準入控制應重點關注擬建項目是否符合與環境管理直接相關的主體功能區規劃、生態功能區劃、環境功能區劃及國家環境保護政策、標準等。

            二是突出特色,增強環境影響評價預測的專業性。作為預斷性評價,項目建成后可能對環境造成的影響預測、分析和評估,是建設項目環境影響評價的核心內容,也是最終投資管理部門的決策依據。對此,除了進一步做實傳統的大氣影響評價、水環境影響評價、生態影響評價、聲環境影響評價、環境風險評價等工作外,還應緊跟當前的環境保護形勢,加強氣候變化、生物多樣性、重金屬污染、人體健康等方面的評價內容。在做好預測評價的基礎上,從社會—經濟—環境大系統出發,做好環境保護措施的技術經濟論證和環境經濟損益分析,切不可就環保論環保。

            三是改進管理體制,厘清與其他專業管理部門之間的關系。中央政府已經提出,要從改革行政審批制度入手來轉變政府職能,并把取消和下放審批事項作為重點。環境保護管理部門也應根據國務院要求,盡快理順與其他業務主管部門之間的關系,進一步做好相關工作。當前,在管理中不應再將國土、水利、城建等部門對擬建項目的意見作為環評審批的前置條件,在建設項目環評文件中也應淡化此類內容。同時,應把工作重點放到相應的環境影響分析論證和環境保護措施上去。


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